|
Как остановить экологический кризис
Как остановить экологический кризис («Независимое обозрение-Архангельск», 21.08.03.)
Когда-то в середине девяностых я принимал участие в одном социологическом проекте, связанном с аграрной тематикой. При анализе результатов вдруг стало ясным, что, казалось бы, такие синонимы как "растащиловка" и "разбазаривание" у саратовских крестьян имели четкие различия. Выяснилось, что растащиловка — это когда общественное добро тащат всем колхозом, а разбазаривание — когда руководитель в одиночку крайне неэффективно распоряжается имеющимися средствами и в короткие сроки доводит колхоз "до ручки".
Историю развития экологического фонда Архангельской области можно было бы определить как трансформацию разбазаривания в растащиловку. Основанный в 92-м году, до 2001 года фонд жил по первоначальным принципам экологического законодательства — "загрязнитель платит" и 60% экологических платежей законодательно направлялись в местные бюджеты. На эти деньги и решались возникающие по причине производственной деятельности экологические проблемы на местах.
Тогда фонд работал на основании положения от 92-го года, по которому средства распределялись областным Собранием депутатов, дирекцией и правлением, с четким разделением обязанностей. Облсобрание ежегодно рассматривало отчеты о доходах-расходах фонда, утверждало состав правления фонда, принимало решения о ревизии его работы. Правление утверждало сметы расходов, решало проблемы долгосрочного кредитования и контролировало поступление средств в местные экологические фонды. Дирекция экологического фонда, утверждаемая правлением, занималась текущей работой и организовывала заседания правления.
Весной 2001 года областная прокуратура подготовила документ о нецелевом использовании средств экологического фонда. По результатам прокурорской проверки была составлена справка с длинным перечнем выявленных нарушений в работе правления областного экологического фонда.
К примеру, заработная плата работников экологического фонда была приравнена к денежному содержанию госслужащих, что обошлось казне почти в 136 тысяч рублей (только за 2000 год). Говорилось и о том, что свыше 5 миллионов рублей были направлены на укрепление материально-технической базы экологического фонда, т. е. на приобретение "УАЗов" и "Волги". Также были выделены средства в размере 2 миллионов 800 тысяч рублей на выращивание неких экологически чистых помидоров и огурцов в сельхозпредприятии "Весна". Впоследствии по этой сделке даже не была предоставлена отчетность. Всего прокуратура и контрольно-ревизионное управление насчитали тогда 9 миллионов 39 тысяч 900 экологических рублей, ушедших не по назначению.
Однако, несмотря на все эти нарушения, основным было признано незаконное снижение (с 60% до 25%) размера средств, направляемых из областного экологического фонда на реализацию природоохранных мероприятий местного значения. То есть уже тогда возникла тенденция нездоровой централизации экологических денег и их расходования в отрыве от нужд в районах области.
И вот здесь отчетливо выявился основной недостаток нашего экологического законодательства: в условиях, когда слишком много неотложных проблем, законодательство не препятствует нецелевому расходованию экологических платежей. Понятно, что формирование местных экологических программ в значительной степени зависит от активности местных администраций, а активность местных администраций была направлена почему-то на другое.
Администрации думали не о том, на что тратить деньги, а где их получить и вполне естественно рассматривали экологические деньги как способ решения тех или иных проблем. На ремонт школы в Койде, на организацию детского лагеря при Мезенском лесопильном заводе, на строительство здания-вставки для областной СЭС, на финансирование Государственной инспекции по маломерным судам... Все эти факты и были указаны в акте проверки областной прокуратуры. Тратить экологические деньги только на строительство очистных сооружений, на обустройство канализации и диких свалок было очень непросто.
Акт прокурорской проверки от 2001 года для дня сегодняшнего имеет значение чисто исторического документа, наводящего на размышления о технической стороне вопроса защиты природы. В 2001 году экологическое законодательство изменилось в сторону централизации экологических платежей. И начался великий спор о сущности экологических платежей — являются они налогами или нет, должны ли средства экологического фонда быть бюджетными или их нужно выводить за рамки бюджета области. Этот спор длится и по сей день.
Одна сторона выступает за неналоговую природу экологических платежей и настаивает на том, что налогами эти платежи быть не могут, так как налог может взиматься лишь с того, что приносит прибыль. Другая сторона заявляет, что главное — это собираемость средств, а в форме налогов это делать удобнее, опять же фискальные органы помогут. Несложно догадаться, что на неналоговой стороне выступают предприятия-загрязнители. А в противоположном лагере — госслужащие областного и федерального уровня, большинство депутатов Госдумы и областных законодательных органов, для которых власть означает распределение финансовых потоков.
Новый федеральный закон "Об охране окружающей среды", принятый в 2001 году, составлен так обтекаемо и по содержательности настолько близок к пионерской речовке, что нецелевое использование экологических средств в бюджете теперь просто немыслимо. Даже если кто-то из местных руководящих экологов от избытка любви к природе устроит в области международный фестиваль нудистской песни и танца, то даже такая борьба за окружающую среду должна всеми признаваться важным компонентом экологического просвещения. Вот почему прокуратура области с 2001 года просто не может контролировать распределение экологических средств — новое законодательство, понимание экологических платежей как разновидности налогов не дают возможности прослеживать эффективность финансовых вливаний в экологию.
Более того, новый закон "Об охране окружающей среды" в 74-й статье прямо предписывает федеральным и региональным органам государственной власти, а также органам местного самоуправления, общественным объединениям, СМИ, учреждениям культуры, музеям и библиотекам, природоохранным учреждениям, спортивным и туристическим организациям и множеству "иных юридических лиц" распространять "экологические знания об экологической безопасности, информацию о состоянии окружающей среды и об использовании природных ресурсов" с благой целью "воспитания бережного отношения к природе".
Закономерным итогом нового федерального экологического законодательства стал отказ крупных предприятий перечислять средства в экологические фонды. Первым протестантом, отечественным зеленым Лютером стала компания "Норильский никель", которая около двух лет ведет судебный процесс с российским государством и его нелепым экологическим законодательством. Отказ "Норильского никеля" перечислять экологические платежи в 2002 году без сомнения стал событием историческим и должен способствовать становлению цивилизованного экологического законодательства в России.
В настоящее время экологические платежи лишь номинально аккумулируются в областном экологическом фонде, который в последнее время занимается лишь "выбиванием" средств из плательщиков. А вот распределяются они в рамках бюджета областным Собранием (суммы свыше 1 миллиона рублей) и распоряжениями губернатора области по представлению местных администраций (это относится к суммам менее 1 миллиона рублей).
Если до 2002 года, говоря языком прокурора из саратовских крестьян, имели место отдельные факты разбазаривания экологических средств, то в 2002 — 2003 годах с резко сократившимися средствами экологического фонда из-за отказа крупных плательщиков перечислять экологические налоги по непонятным ставкам стали происходить уже настоящие чудеса.
Во-первых, экологическое просвещение в 2003 году в распоряжениях губернатора стало наиболее затратной статьей расходования средств. На эти цели было решено потратить 2 миллиона 252 тысячи 700 рублей, больше чем на внедрение экологически чистых технологий (1 миллион 650 тысяч), больше чем на научно-исследовательские работы (1 миллион 550 тысяч).
Во-вторых, еще 15 миллионов решением областного Собрания были направлены в 2003 году на строительство газопровода Нюксеница-Архангельск, объекта для экологии и экономики области, безусловно, нужного, но требующего для своего завершения 300-350 миллионов экологически чистых долларов. Таким образом, на "газопросветительские" цели в 2003 году уже отпущено около 17 миллионов 252 700 рублей из двадцати шести собранных (что составит около 66%).
Как известно, и в 2002 году деньги на газетно-телевизионный экопросвет направлялись распоряжениями губернатора по представлению администраций Архангельска и Северодвинска. Я не хотел бы строить догадки о том, кто является инициатором этой странной, отчасти противоестественной тяги к экологическим знаниям: Нилов, Беляев, Ефремов или Попаренко, я только хочу еще раз подчеркнуть явную аномальность этой "законной" ситуации для нашей области.
Яхта "Ася" приехала...
Июль нас порадовал не только жаркой погодой. Успешно вернулась из научно-просветительской экспедиции по Белому морю белоснежная красавица-яхта "Ася". Ее маршрут был утвержден преподавателем и путешественником, бывшим депутатом облсобрания от Приморского района Михаилом Буториным. Путь яхты пролегал по южному и северному побережью Белого моря, с заходом в Мурманскую область, и предполагал обильное просветительское общение и передачу просветительских брошюр благодарному населению Приморского района. В число счастливчиков попали и страдающие хроническим дефицитом общения жители Соловецкого архипелага, особенно постоянно там проживающий бывший секретарь Леха Валенсы.
"И вновь мы идем путем легендарной "Щельи", — говорил при расставании с родными причалами немногословный капитан Буторин. В чем же связь между карбасом "Щелья", на котором в 60-х годах выходила в Баренцево море группа энтузиастов, и красавицей яхтой "Ася"? В чем глубинная общность их несовпадающих маршрутов? Об этом лучше других знал другой член экипажа — Валерий Станиславец, руководитель комитета по экологии департамента природных ресурсов администрации Архангельской области. Говорят, в последний момент перед научно-просветительской поездкой Валерий Викторович взял отпуск. Вероятно, потому что маршрут экспедиции административно выходил за пределы компетенции руководителя комитета по экологии Архангельской области. А еще, для организации экспедиции на яхте "Ася", то есть на проведение отпуска Валерия Станиславца, экологический фонд почему-то выделил 34 тысячи рублей.
Вот тут возникает резонный вопрос, может ли Валерий Викторович как чиновник контролировать расходование экологических средств, если он сам принимает участие в их расходовании? Нет ли здесь нарушения закона "О государственной службе", или и этот федеральный закон не имеет ничего против приятного времяпрепровождения государственного чиновника? Вообще, почему бы всем нам не стать путешественниками и не получить из экологического фонда всего лишь по сотне-другой рублей на просветительские экспедиции куда-нибудь на Коровье озеро?
Экспедиция яхты "Ася", по всей видимости, была не самым заметным научным событием лета, так как все мои устные и письменные вопросы — какое научное учреждение выказало заинтересованность в таком изучении экологического состояния Белого моря — так и остались без ответа. Вместо официального комментария мне почему-то по-дружески указывалось, что 34 тысячи рублей — это совсем немного.
Как выяснилось, у этой истории с экспедицией есть и политический аспект. Стало известно, что одним из организаторов экспедиции явилась архангельская региональная организация "Партии Жизни". Глубокая просветительская задача поездки состояла в том, чтобы демонстрировать населению южного берега Белого моря здоровый "образ Жизни" (цитирую по партийному релизу). Обнаружилась и новая роль Михаила Буторина. Он оказался в этой экспедиции представителем регионального отделения "Партии Жизни" и, вполне возможно, будет защищать цвета этой партии на выборах в областное Собрание как раз по Приморскому району. Получается, что средства экологического фонда начинают уже в открытую уходить и на предвыборную партийную агитацию задолго до начала выборов в областное Собрание.
Мне могут сказать: "Неужели Станиславцу надо было брать командировку, договариваться с научными учреждениями?" Я бы не хотел, чтобы чиновники областной администрации нас обманывали столь грубо и безыскусно. Хотелось, чтоб и они начали жить по нормальным правилам — если чиновник в отпуске, то он ездит отдыхать за свой счет.
Как остановить экологический рэкет?
Областной закон "Об охране окружающей среды", на мой взгляд, должен стать лучше федерального. Депутатам облсобрания, особенно тем из них, кто в июле не поддержал законопроект "Об охране окружающей среды", необходимо отказаться от комплекса провинциала и самостоятельно разработать новый закон. Каким он должен быть?
Во-первых, экологическому рэкету, то есть телевизионно-газетному экопросвету и примкнувшей к нему экскурсионной заботе о природе, необходимо положить конец. Сделать это могут только законодатели. Возможно, что ошибочное решение федеральной законодательной власти дает шанс регионам заняться собственным конструктивным законотворчеством, поскольку противоречить федеральному экологическому законодательству становится крайне сложно из-за его бессодержательности (если, конечно, правильно понимать значение термина "противоречие").
Необходимо признать, что попытки централизовать средства в областном Собрании депутатов и распределять их распоряжениями губернатора и постановлениями облсобрания по представлению местных администраций закончились ничем. Областная власть оказалась даже более ненасытной, чем районные муниципальные образования и тратила в 2003 году экологические средства в основном на газопроводно-просветительские цели. Экспедиция на яхте "Ася" вообще ставит все точки над i, окончательно свидетельствуя о неспособности той и другой ветви власти управлять экологическими средствами.
Во-вторых, надо отказаться от идеи воссоздания старого природоохранного законодательства, как предлагал депутат Евгений Зарума. Акт прокурорской проверки о положении дел в экологическом фонде не оставил шанса для идеализации того, что было в старом законе. Однако принцип "загрязнитель платит", конечно, следует сохранить и развить. Развить желательно в правовом направлении, чтобы прокуратура, судебная власть могли быть подключены, и чтобы все загрязнители, а не некоторые, несли ответственность. Конечно, важно, чтобы загрязнители платили деньги, и четко знали, за что они платят, и — самое главное — имели бы возможность как-то влиять на ситуацию, чтобы делать экологические вложения эффективными.
В-третьих, в новом областном законе следует отказаться от дискриминационного отношения к промышленным предприятиям и советского лицемерного заискивания перед населением бытовые отходы которого будто бы природу облагораживают. Во всем мире, по крайней мере в его цивилизованной части, под экологическим просвещением понимают обучение населения раздельному сбору мусора, экономии воды, газа, света. Если внедрение новых технологий по переработке бытовых отходов, канализационных стоков является важнейшей частью технического прогресса, то и нам следует хотя бы начать понимать, что охранять природу нужно, прежде всего, от нецивилизованных физических лиц, загрязняющих отходами свою же среду обитания. И выстраивать наше законодательство соответствующим образом. Если же антипромышленный советский уклон в природоохранном законодательстве останется, то это сделает невозможным ни экономический рост, ни прогресс в экологическом состоянии области.
Почему общепризнанные загрязнители в области — целлюлозно-бумажные комбинаты — должны бесконечно совершенствовать свои очистные сооружения, вкладывать миллионы долларов в их реконструкцию, направлять миллионы рублей в экологический фонд, но в результате река не становится чище, так как растет количество бытовых стоков в реку? Именно сочетание бытовых и производственных выбросов делает Двину опасной даже для купания, по крайней мере, в Архангельске.
Может быть, проще решать проблему охраны окружающей среды с другого конца: предприятиям вкладывать миллионы не в новые очистные, а в реконструкцию канализационных сооружений? Но естественно, что здесь возникает вопрос о собственности — на каком правовом основании загрязнители должны перечислять средства на ремонт канализации, принадлежащей муниципальным образованиям? И как иначе нам быть уверенными, что эти средства пойдут по назначению, а не на строительство солнечных батарей на Новой Земле? Законодатели должны отодвинуть исполнительную власть от распоряжения экологическими средствами и сами отказаться от соблазна затыкать бюджетные дыры экологическими деньгами.
А спор о налоговой природе экологических платежей необходимо продолжать — нельзя облагать налогами причинение ущерба. Налогами облагается то, что приносит прибыль, достаток. Даже император Веспасиан, вводивший, как известно, налог на пользование отхожими местами не устанавливал разную таксу для древнеримских граждан-загрязнителей в зависимости от ПДК.
Если закон "Об охране окружающей среды" будет разработан с учетом всех мнений и принят областными законодателями, то тогда диалог власти и предприятий-загрязнителей примет новое качество. Тогда, быть может, нашей темной эре экологического рэкета придет на смену новое время.
|
